5月23日電／2015年，中國在南沙部分島礁的建設工程受到世界輿論的高度關注。這一中國主權範圍內合理合法的舉動，在美國、日本等域外國家和某些南海主權聲索國的持續炒作下，逐漸成為所謂的地區“熱點”問題。美國國會作為美國三權分立政治權力結構中重要的一環，對美國內外政策的走向發揮著舉足輕重的影響，國會近年來逐漸涉足南海問題，在這一背景下，本文擬就美國國會對中國南海島礁建設工程的反應進行研究，以觀察在島礁建設議題上，美國國會的政策立場和基本態度，以及國會反應的特點、影響及動因，並力圖探究中國的應對策略。 os.tvboxnow.com* i) N: R; s/ j0 @2 P" b1 Q
: M+ q' n' u6 E: `/ Y 一、美國國會對南海問題的關注 5 ~; o, X( w+ y& u: k* e# _
* z$ P& Z$ H p2 p 奧巴馬總統上台後推行的“重返亞太”戰略，在南海問題上逐漸改變了美國政府“中立”的立場，開始積極介入到南海領土主權爭議之中。在美國外交決策過程中，總統雖然擁有很大的權力，但其權力並不是絕對的，美國國會在外交決策中也發揮著重要的影響。 * V/ o' o7 |; j) w9 i
! N% h$ d' m, o2 ? 冷戰後，美國政府對南海問題的關注度逐步加深。而國會對南海問題的關注則始於1995年的“美濟礁事件”。1995年2月，菲律賓指責中國在美濟礁上修建建築物，糾紛由此而起。當年3月10日，美國參眾兩院分別提出了涉及南海問題的決議案。1998年，菲律賓挑起“第二次美濟礁事件”，國會眾議員達納•羅爾巴克爾（DanaRorahbacher）執意乘坐菲律賓軍機飛越美濟礁，並對媒體稱：“當我們飛過上空時，看到中國人正在拼命建造這些防禦工事。我們看到焊光閃爍，看到恐懼與不祥之兆。中國人把軍艦派到這裡，為的是奪取一個鄰國的領土。”應該注意到，這一時期美國國會對南海問題的關注度總體上是有限的，而且更多是個別議員的行為。 " U1 ^; Y# q( F& O& g. _0 R# v
7 o5 k H) W. ~6 ^1 F 從2009年開始，奧巴馬政府推出“重返亞太”戰略，國會也開始高頻率地關注南海問題。這不僅反映在參眾兩院通過的法案數量、召開的聽證會次數上，還表現在干預的深度和廣度上。 6 ]* K) V* r2 V
: I" ?, A( c! E" T! F/ G- H公仔箱論壇 伴隨著南海局勢的不斷升溫，近年來，美國國會出台的法案數量和召開的聽證會數量都在增加。美國國會對南海問題的關注點主要集中在航行自由、中國在南海的斷續線主張等問題上，其表達的立場大體包括以下幾點：強調美國維護亞太地區繁榮與穩定的建設性作用；重申美國在南海和東海等海域的飛越與航行自由，並認為這是美國的國家利益；反對以武力單邊改變現狀；強調東盟在解決南海領土主權爭議中的作用；呼籲相關爭議方遵守《南海各方行為宣言》（DOC），並盡早制定《南海行為準則》（COC）等。美國國會的上述立場與美國政府的南海政策有一致之處。1 h$ x' Y' z, e6 L5 ?
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同時，美國國會對南海問題關注的內容也更加深入和廣泛。以往，國會在談及南海問題時，通常只是泛泛而談涉及美國利益的航行自由、要求爭議各方和平解決爭端、反對使用武力等立場。如今，國會議員不僅依然關注美國在南海的航行自由等問題，而且開始就東海防空識別區、中國在南海的斷續線主張等更為廣泛的實質性議題向中國發難，為捍衛美國的國家利益也發出了國會的聲音。這反映出美國國會對南海問題的重視程度和干預意志正在上升。
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二、美國國會介入中國南海島礁建設議題的表現 " z$ B I2 u* ^! W8 {' s
6 j1 [ Z9 H0 ?5 z8 b$ s3 Vos.tvboxnow.com 從2013年下半年起，中國開始在南沙群島部分島礁上進行工程建設，以改善駐島人員的生活條件，以滿足一定的民事、軍事需求。這一中國主權之內合理合法的行為遭到美國等相關國家的持續炒作。美國對中國南海島礁建設的關注始於2014年下半年，2015年4月起，美國加大了批評中國的力度和頻率，掀起了繼指責中國斷續線主張之後，干涉南海事務的第二波高潮。2015年，包括總統奧巴馬（BarackObama）、國務卿克里（JohnKerry）、國防部長卡特（AshtonCarter）在內的美國政府與軍方高層，在中國南海島礁建設議題上頻頻發聲，公開批評指責中國。例如，2015年4月9日，奧巴馬在牙買加批評中國“以肌肉和塊頭迫使他國順從於中國的意志”。 os.tvboxnow.com b6 z s' a$ s4 u5 F Q i7 m
/ }7 n6 h$ B/ D" I$ X/ Aos.tvboxnow.com 2015年，美國國會對南海問題的關注焦點主要集中在中國的南沙島礁建設工程上，國會在南海島礁建設議題上積極發聲，利用其法定職權，通過多種方式，深度介入到南沙島礁建設議題中。
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7 |0 T( B' D, W# M! z- M1 f （一）立法
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! Z& R- Y; ]6 Q) V- |1 @9 _公仔箱論壇 作為立法機構，美國國會影響外交政策最強有力的手段就是立法，國會利用授權———撥款法案和決議案等形式介入島礁建設議題。
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美國國會擁有撥款權，這是國會影響美國對外政策最有效的手段。每年國會都會批准授權法案和緊接其後的撥款法案來向政府部門提供經費。
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( z$ U4 p% f. P! o! I8 S: E 在2015年度的立法活動中，國防、外事等部門的授權法案對島礁建設議題有比較多的涉及。2015年10月7日和21日，參眾兩院分別通過了《2016財年國防授權法案》（草案），奧巴馬總統出於自動減赤、軍事現代化改革以及關閉關塔那摩基地的考慮在22日否決了該草案，草案在修改之後於11月25日經由總統簽字成為法律。在《2016財年國防授權法案》中，第1263節“南海倡議”（SEC. 1263. South China Sea Initiative）授權國防部向南海周邊的印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南五國負責海上安全事務的部門提供裝備、訓練等援助。這項援助囊括了中國和中國台灣地區之外所有的南海爭議方，針對中國的意圖非常明顯。在《2016財年國務院行動授權及使館安全法案》中，國會要求國務卿會同財政部等相關部門在180天內形成一份報告，就最近六輪中美戰略與經濟對話的成效進行評估，而被要求評估的內容中就包括南海問題。在2015年6月召開的第七輪中美戰略與經濟對話上，中美就南沙島礁建設進行了討論。在這樣的背景下，國務卿在提交的報告中必然需要對中國的南海島礁建設行動進行評估。國會在《2016財年情報授權法案》第511節中要求國家情報總監向國會情報委員會提交一份報告，報告應就美國在南海、東海的情報收集工作進行評估，評估的內容包括現有工作的領導機構、關鍵夥伴、情報收集目的、年度資金使用等情況，另外還要說明今後一個階段的優先工作方向和目前工作中存在的資源不足的情況。 os.tvboxnow.com. m) P/ z# o' g4 a- ], s$ V2 y; R
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當前，南海問題已經成為影響中美兩國關係發展的主要摩擦點。在美國國會干預南海問題力度越來越大的背景下，中國在處理包括島礁建設議題在內的南海問題時，對美國國會的作用也應更加重視。筆者認為，處理美國國會介入包括島礁建設在內的南海問題時，應把握好如下幾點： # s1 W7 l8 G! l8 Z, ~% |1 i
6 R& \3 K- T5 R/ ]9 ^' dos.tvboxnow.com 第一，保持戰略定力，堅定不移地維護自身的合法權益，同時保持一定的靈活性。中國需要繼續推進南沙島礁建設，按計劃完成島礁各項設施的工程建設，堅定維護自身權益。應賦予相關島礁一定的軍事功能，以應對來自不同方向的威脅。同時，也應保持立場的靈活性，巧妙行事，對已經建成的島礁設施可以開放其國際功能，這既可以履行我國作為負責任大國的承諾，也是展示國家親和力及提升自身軟實力的途徑。
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第二，有效管控中美矛盾。自美國採取艦機軍事挑釁行動以來，南海問題變得愈加複雜，中美直接在南海軍事對抗的風險隨之上升。在這樣的背景下，管控好中美之間的矛盾分歧，強化雙方海上和空中兩個意外相遇機制的演練，使中美兩國不會因一線人員的操作失誤而導致意外衝突的發生，更不會因為意外事件而使雙方衝突升級，這顯得尤為重要。
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第三，利用府院之間的分歧制定系統的因應措施。從南海島礁建設議題上可以看出，美國國會的態度更為強硬和激進，而行政部門出於外交和政治方面的考慮，其行動上力圖避免過度刺激中國。在南海問題上，中國對美國的立法和行政部門不可等量齊觀，應該針對其不同的特點和情況制定不同的因應措施。
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8 }/ H7 Q6 U3 ]& [tvb now,tvbnow,bttvb 第四，多渠道建立同美國國會的溝通機制。美國國會介入南海問題的決策不可避免會受到各方面因素的影響。因此，中國可以通過同美國國會建立多層次的溝通交流渠道，如與利益集團、智庫、議會交流小組等交流合作，對國會的行動施加影響，防止國會在包括島礁議題在內的南海問題上作出對華極為不利的行動。而在美國國會內部，也應重視作好與不同黨派、不同地區、不同政治立場的議員的工作，團結對華友好議員，穩定和爭取態度相對中立的議員，分化反擊國會山上的反華勢力。 $ l5 U P! @% C) [
?0 ]) h6 Y% a: ]1 u/ U 第五，加強對明星議員、重要議員的工作。從上文分析可以發現，部分明星議員對於推動整個國會在南海島礁議題上開展行動發揮了重要影響。因此，加強對包括這些明顯議員和兩黨兩院領袖、資深議員、重要委員會主席等重要議員的工作顯得尤為必要。通過我全國人大與美國國會的合作、地方合作等形式，讓這些議員更加深刻地理解中國的立場和南海的實際情況，從而爭取這些議員的支持，對於開展針對國會的游說工作會有很大的幫助。 ' w9 O! D8 J. [/ I! b. R9 y7 {
2 G- j/ q6 L1 Q1 f6 n 總之，把握好美國國會對南海問題的認知和態度，對於認識美國在南海問題上的政策和立場具有積極意義。而精准地分析和把握美國的南海政策，對於處理南海問題更具有關鍵性的影響。（作者趙陽為南京大學國際關係研究院碩士研究生，龔洪烈為南京大學國際關係研究院、中國南海研究協同創新中心副教授） |
發表於 2016-5-24 08:11 AM
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