本帖最後由 felicity2010 於 2013-5-24 10:50 AM 編輯
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% Y/ R* @& N- ?6 ~2 Jos.tvboxnow.com方志恒﹕讓拉布及剪布在合理機制上進行
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立法會主席曾鈺成「剪布」後，「拉布戰」隨即告一段落，預算案迅速獲得通過。
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近年，議會「拉布戰」日漸普遍——高鐵撥款、版權修訂條例、立法會議席出缺機制、政府架構重組、長者生活津貼以至今年的預算案，「拉布」已成為民主派的重要議會抗爭策略。
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政府及建制派往往將「拉布」描述為阻礙施政、濫用程序以至浪費公帑，這種說法是否合理？立法會主席曾鈺成一再自行「剪布」，又是否恰當做法？公仔箱論壇( @4 D- l0 y$ o% a- G- h
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7 m8 _' }# ?% e9 }+ {議會抗爭的正常手段
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1787年，美國舉行制憲大會，通過了人類史上首部成文憲法。制憲大會舉行時正出使法國的傑弗遜（Thomas Jefferson），回國後拜訪總統華盛頓（George Washington），問他為何同意在眾議院之外，再設立參議院作為國會第二議院。公仔箱論壇0 K" S/ n' Q$ t! r9 q: i
; g' G4 G) l! B6 W/ {- t; E2 vtvb now,tvbnow,bttvb華盛頓反問傑弗遜：「喝咖啡時，為什麼你要先把咖啡倒在茶碟裏？」
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2 A- r3 O0 d7 }「是為了把咖啡涼下來。」傑弗遜回應說。
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「正是如此，我們把法案倒入參議院的茶碟裏，讓它可以涼下來。」華盛頓答道。
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+ ] r B- e O. E6 Y3 C" Etvb now,tvbnow,bttvb民主之真諦，並非只是「少數服從多數」，更加不會一面倒講求施政速度；充分尊重及吸納少數聲音，其實同樣重要。美國參議院之設立，正是為了確保在立法過程中，能夠得到充分討論空間，故此參議院設計上相對眾議院人數較少、議員任期較長、發言限制較少，甚至逐步發展出「拉布」（Filibuster）的議會程序。7 h9 o1 G7 m" M0 t, v( H. ^- R
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「拉布」泛指「議會少數派」（Legislative minority）透過各種拖延戰術（例如冗長發言、提出大量修訂、製造流會），阻礙法案進行表決，從以迫使「議會多數派」（Legislative majority）作出讓步。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。$ J0 \6 D8 v8 Z) y, S# k0 b# p
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「拉布」的意義，在於確保政府不會自恃掌握議會多數，就無視少數派的聲音及訴求。因此，「拉布」絕非洪水猛獸十惡不赦，美國參議院的「拉布戰」固然舉世聞名，不少民主國家例如英國、加拿大、澳洲等等，亦普遍容許少數派議員進行「拉布」。當然，「拉布」不可能永無止境毫無限制，因此在容許「議會少數派」藉「拉布」爭取訴求之餘，西方議會一般亦設有「剪布機制」，務求在保障少數派發聲權利及維持議會正常運作之間取得平衡。os.tvboxnow.com- C/ M' n3 \1 R1 E* X
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主席自行剪布激化矛盾
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* Z8 u3 n" @- U( x5 M2 Yos.tvboxnow.com回到香港，民主派作為「議會少數派」，透過「拉布」制衡佔有多數議席的建制派，原則上並無不妥（何民主派其實擁有較高的民意授權）。部分政府官員把「拉布」描繪成十惡不赦、要求立法會配合政府行事，不過反映他們欠缺基本的民主素養，思維上仍然停留在上世紀殖民地「行政霸權」年代。TVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。) \# x, {" L' n1 ^$ R+ V# r- X, P0 p
% l& z! o) X. y) P; N% X& H; mTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。當前的困局，在於「拉布」及「剪布」都是新生事物，現行的立法會《議事規則》並未有清晰界定如何處理，因而欠缺一套合理機制平衡「拉布」及議會正常運作。由於欠缺明確規範，因此不論是去年的立法會議席出缺機制、抑或是今年的預算案，立法會主席曾鈺成在無可選擇下，唯有引用《議事規則》第92條及《基本法》72條（1）進行「剪布」，自行指令法案在限時內完成審議。
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% Y( `- ]- p$ ]# _$ ]) E但問題在於不論是《議事規則》第92條、還是《基本法》72條（1），其實都只是賦予立法會主席主持會議的「一般性權力」，當中並無明文界定如何處理「拉布」及「剪布」，曾鈺成一再根據這些空泛條文自行裁決，即使法律上能夠站得住腳，政治上亦只會引發連串黨派衝突，形成「眾人皆輸」之困局：民主派堅拒任何「剪布機制」，客觀上只會讓「主席自行剪布」的權力逐漸「制度化」，最終令「拉布」這種議會抗爭工具被閹割掉，嚴重削弱民主派制衡政府的力量（例如日後要發動「拉布」阻撓23條立法，作用必然大為減低）；而政府靠「主席自行剪布」這種充滿爭議的方法通過法案，既削弱整個政策以至議會制度的認受性，更會引來激進民主派更頻密地發動「拉布戰」，甚至激化議會外的街頭抗爭，政府官員及建制派議員必將疲於奔命。
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' `' x- l: s, Q$ ?, [- i: j修改《議事規則》刻不容緩
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解困之道始終在於修改《議事規則》，以確立一套合理機制規範「拉布」及「剪布」。當然，修改《議事規則》必須得到功能組別和直選議員分組點票支持，在民主派及建制派各不相讓互相否決的情下，難度之高實在不言而喻。但一日無法確立一套各方認可合情合理的機制，上述「眾人皆輸」之局必然無法扭轉。要突破困局，始終需要各黨派議員共同協商，讓「拉布」及「剪布」都能夠在合理機制上進行。公仔箱論壇" z# \9 \/ [ I/ `5 J3 i
; Z# i: T$ R9 J- p5 R& LTVBNOW 含有熱門話題，最新最快電視，軟體，遊戲，電影，動漫及日常生活及興趣交流等資訊。西方議會早已發展出各種機制處理「拉布」及「剪布」，但考慮到香港的特殊政治環境，港式的「剪布機制」應符合兩個原則：% |' i; P. F+ Y1 h4 c
$ c ], G" r! u+ ] E3 `4 b- [一是確立較高的「終止辯論門檻」（Cloture threshold）。os.tvboxnow.com* j( \/ O! A# C, e' [
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現時，「剪布」的權力集中在立法會主席身上，由曾鈺成一人獨斷缺乏制衡機制，自必然引起民主派議員的激烈反彈，紛紛指摘曾鈺成越權行事，因而令有關爭議變得無日無之。西方議會的普遍做法，是由大多數議員表決終止辯論，具體做法包括通過「終止議案」（Cloture motion）即時將法案交付表決，或在政府提交法案時通過「時間編配議案」（Allocation of time motion）預先規定法案的審議時間表。這些表決機制可確保「剪布」決定，能夠建基於一定的政治共識及恰當程序。
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但要害在是如何設定「終止辯論門檻」。大多數國家包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭等等，只需「簡單多數決」即可通過「終止議案」或「時間編配議案」，唯有美國參議院將「終止辯論門檻」定於五分之三「絕對多數」。由於香港立法會並非全面普選產生，理應仿效美國參議院採納較高的「終止辯論門檻」（例如需要獲得五分之三議員、甚至三分之二議員同意通過），以免出現具廣泛民意授權的直選議員的聲音，反而受到選民基礎狹窄的功能組別議員的壓制。
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二是規定由政府提出終止辯論。" D+ s/ q( Y2 X# s2 L& s% s
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現時，「剪布」由立法會主席自行提出，容易產生立法會主席配合政府的不良印象，損害立法會的獨立性及「三權分立」原則。在西方議會，「時間編配議案」一般由政府部長提出（包括英國、加拿大、澳洲及新西蘭），「終止議案」則同時有由議員提出（英國、澳洲、新西蘭及美國）及政府部長提出（加拿大）的情。
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由政府提出終止辯論的好處，是可規定政府官員需向議員陳述理據，解釋法案有何迫切性必須限時完成審議，然後才交由全體議員表決通過，可體現「政府向議會問責」的精神。按香港的情，應由相關政策局長以「政府議案」（Government motion）的形式，提出「終止議案」或「時間編配議案」，再交由全體立法會議員討論並表決通過；如此安排既能保障立法會主席的中立性，亦可確立行政立法分權制衡的憲制原則。tvb now,tvbnow,bttvb' t( X- @ W2 h& {: E6 }
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必須強調，《基本法》附件二明確界定了三類表決方式，包括「政府法案」（由全體議員過半數票通過）、「議員議案、私人條例草案、對政府法案的修正案」（按分組點票機制通過）及「政改方案」（需全體議員三分之二多數通過）。但「政府議案」的表決方式，《基本法》則未有明確規定，是否存在空間按此引入「剪布機制」，各黨派理應再作進一步研究。
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無論如何，讓拉布及剪布在合理機制上進行，應該盡快提上立法會的議事日程。
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! p* p( ^; v* _" ?tvb now,tvbnow,bttvb作者：Richard A. Arenberg and Robert B. Dove
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: M6 e# O! q/ T: _$ W! n/ B書名：《Defending the Filibuster: The Soul of the Senate》tvb now,tvbnow,bttvb& w5 U9 s* V2 q3 P$ F6 q% y( n
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˙網址：http://www.facebook.com/synergynet.hk' z b% W9 e6 c/ C9 }
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作者是新力量網絡副主席、香港城巿大學專上學院社會科學部講師os.tvboxnow.com, G. D& J6 e0 d
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發表於 2013-5-24 10:48 AM
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