[時事討論] 葉兆輝、陳夢妮：香港扶貧工作：對焦和有效的干預

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為更準確、全面了解香港的貧窮情况，在前兩篇文章我們先後拆解了2009至2014年間本港貧窮率（rate）、貧窮人數（size）的變化和貧窮差距（poverty gap）的變化。借此二文，我們意在強調對於本港貧窮狀况的度量，需同時考察貧窮的闊度（即貧窮率及貧窮人數）和深度（即貧窮差距）。本文聚焦扶貧政策，從闊度和深度兩個角度考察政府政策介入的效果。公仔箱論壇8 c/ ~* [4 v1 q) `* m8 @
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政策介入後的貧窮數字，是基於原住戶收入，扣除稅項、增加所有恆常現金項目後計算而得。其中稅項包括薪俸稅、物業稅、住戶所繳納的差餉和地租。恆常現金項目包括社會保障金和其他現金福利（如綜援、高齡津貼、長者生活津貼、鼓勵就業交通津貼等）。政策介入前，2014年貧窮人數為132萬，貧窮率為19.6%，每月總體貧窮差距（即將貧窮住戶拉回至貧窮線所需的理論金額）為27.3億港元；政策介入後，貧窮人數降為96萬，貧窮率減至14.3%，貧窮差距縮至13.2億港元。總體來看，不管是在縮減貧窮闊度還是深度上，扶貧政策的效果是顯著。os.tvboxnow.com+ P. X4 k+ G$ q6 Z. T$ f
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扶貧政策有效干預貧窮率最高群體公仔箱論壇* _0 c8 c$ |% r% I7 z9 M+ u
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現在，我們更進一步來考察政策介入在各年齡——住戶組的效果。附圖清楚地展現了2014年政策介入前後各組的貧窮率和每月平均貧窮差距（即average poverty gap）的變動。就貧窮的闊度而言，政策介入有效地降低了各組的貧窮率。其中，65至74歲一人住戶組的貧窮率在政策介入後由原先的61%降至23%；75歲以上一人住戶組的貧窮率由69%降至29%。比較不同年齡組，老年組（即65歲以上）貧窮率的降低相對較大。比較各類家庭住戶，政策對一人、二人住戶組的效果更為顯著。值得一提的是這些老年、單人或小住戶組的貧窮率也是最高的。由此看出，現時政府對老年、獨身和單親人士的現金支援扶貧政策，強而有效地干預了貧窮率最高的群體。 i; c7 O: v$ _

需深入了解單身貧窮者的情况os.tvboxnow.com6 P# ]/ h$ m! X8 {( n8 x0 x8 S

另外，就貧窮的深度而言，政策介入後，幾乎所有組別的平均貧窮差距都有顯著降低（見附圖左）。各年齡組之間存在兩個共同的特點：一方面，隨着住戶人數的增加，貧窮深度由深變淺；另一方面，扶貧政策效果隨着住戶人數的增加而減少，即相較大住戶組，小住戶組的平均貧窮差距縮減幅度更大。值得注意的是25至34歲、35至44歲及55至64歲的一人住戶組在政策介入之後，雖然其貧窮率或多或少都有所降低，但平均貧窮差距卻增大了。之所以出現這種情况，是因為這些組存在很大的異質性（heterogeneity）：有一部分貧窮人士非常接近貧窮線，以致給予小量現金福利就可使他們擺脫貧窮；同時亦存在另一部分深度貧窮人士，他們離貧窮線還有相當距離，政府現金支援扶貧對他們沒有很大的影響。由調查數據得知，這部分25至44歲和55至64歲單身住戶貧窮人士數目並不多。他們大多單身、離婚或喪偶，教育程度不高，多處於失業或不從事經濟活動。對於這部分群體，政府需要深入了解他們的實際情况，明白他們的需要，加以有效的針對性干預。公仔箱論壇9 s; w/ }& G, S1 o7 C8 W: g4 U

需在闊度深度同時發力
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應對貧窮問題的挑戰，就如同進行一場游泳比賽，需在「闊度」和「深度」的賽道上同時發力。在扶貧政策介入後，儘管速度參差不齊，但大多數組別紛紛向兩道的終點靠近；只是個別組雖在「闊度」道上逼近終點，但在「深度」道上卻反向而行。此外，無論從貧窮率還是平均貧窮差距來看，相比大住戶家庭，小住戶組更得益於政策的介入。扶貧效果顯著，令人欣慰，但仍需兼顧各類貧窮人士，以全面改善本港貧窮問題。尤其是對單親人士與小孩同住的人士，怎樣幫助他們參與經濟活動，也可以照顧年幼的子女，實要企業提供彈性的工作安排及社區照顧的參與，才可成事。筆者剛參加一個在南韓舉行的OECD（經濟合作與發展組織）人口會議，朴槿惠政府已經投入了數十億美元，提升由原本兩歲增加為所有5歲以下兒童的家長提供託兒服務，以提高生育率和婦女勞動參與率。使用託兒服務的南韓家長從2004年的18.3％增加到2014年的近66.1％，但是總和生育率和婦女勞動參與率卻幾乎沒有改善，兩者還是保持1.2和66.1％不變。顯然僅憑託兒服務未必能夠逆轉生育率下降或增加婦女的勞動參與率，南韓的經驗提醒託兒服務的增加和婦女勞動參與率提升未能完全劃上等號，還需要其他政策的配合和改變工作安排，營造家庭友善的工作文化，以解決需要照顧子女的母親的憂慮。

有效的應對貧窮問題，除了個人的努力，社會上不同人士參與和協作，可以達到事半功倍的效果。對老年人士的照顧，除了對有需要的老人家給予金錢的支援外，透過地區的網絡，發揮港人互助的精神，提倡和鼓勵鄰里關懷，給予他們多一些關心和照顧，改善他們生活的素質。7 x; w# l/ d* |1 s& s/ F
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（探討香港貧窮問題系列之三）公仔箱論壇1 U6 ^0 t4 |) P/ l* P

作者葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系教授，陳夢妮是香港大學社會工作及社會行政學系研究生- o7 \( Q0 J2 f+ q6 q6 T
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