[時事討論] 黎蝸藤﹕西環制度化——香港政制的新構想

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香港政改問題陷於僵局，政府方案很可能無法通過。政改若不能邁步向前，這是香港人民的失敗；但接受一個經過篩選的「普選」，對很多人來說也同樣苦澀。如果沒有釐清當中的矛盾，就無法根本上解決這個問題。香港轉眼間回歸已經18年，再過幾年，就距離50年不變的大限剩下30年而已。故討論50年後的安排已不是一件遙遠的事。本文試圖從前瞻的角度探討一下政制的問題。

中港根本矛盾是權力分配
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香港和中央的矛盾到底是什麽？從根本上說，就是中央和香港的權力分配問題。在憲制上，香港是中國的一部分，這是無法改變的事實。但是香港又是一個非常特殊的地方：首先，香港脫離中國管治久遠，沒有像內地一樣受中央嚴格管轄的歷史性因素；其次，在回歸談判的時候，中國作出「港人治港高度自治」的承諾，在《基本法》中也規定了港人的這種權利。這說明，港人高度自治是有歷史性和憲制性的雙重道理的。當下政改的焦點在於中央和很多港人對於高度自治的理解有不同。中央出於「國家安全」的需要，要收窄香港的自治，要通過篩選而排除一切中央不放心的人；而港人，特別是民主派，則希望按照原先的理解，實現真普選。
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泛民固然可以說中央違反承諾。但把中央說得毫無誠意也不合適：首先，中國在回收香港的時候，給出「一國兩制高度自治」的制度性安排，本身就已經體現了中央對香港的特殊照顧。印度收回法國和葡萄牙殖民地的時候，直接是中央直轄，自治程度比一般的邦還不如；其次，港英時期，總督由英國委任，在整個殖民地時代，英國都沒有提出過在香港實現行政長官選舉的規劃；再次，在《中英聯合聲明》中，僅僅聲明特首通過選舉產生，而沒有規定必須普選產生，換言之，中國原本並沒有在國際條約中落實香港特首普選的義務；第四，即便在六四後，中央和民主派之間已經完全缺乏互信的情况下，最終實現普選的規定仍然留在基本法之中。最後，中央同意普選的時間表在2017年，按照基本法本可以把這個時間拖到2042年。
客觀地說，我很理解港人對基本法所規定的高度自治的期望。但是，考慮到中國的政治制度，如果要中國在現階段就實現這種期望是不現實的。關鍵在於，這個承諾在一開始就給得高了。具體地說，基本法所規定的特首的權力太大，以致中央感到無法承受失控之禍，故不能讓港人享有不受篩選的普選。為此，即便被指為「搬龍門」也在所不惜。6 I6 J' @5 }. i/ _# ^+ H
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母國委任總督選舉行政首長

從國際上的一些例子可以得到啟發，那就是總督制度。在英、美、法等很多海外領地，都沿用一種雙重架構，由母國委任總督（或高級專員），當地的行政首長則由真普選產生。那些行政首長的權力並不如香港特首的大，他們必須受到總督的節制，而且總督還擁有一部分內政的權力。公仔箱論壇9 ^- q* a, I3 z! A# d+ \$ [

一個例子是直布羅陀。直布羅陀的總督是英國委任的，除了掌管直布羅陀的外交和國防權力之外，還負責直布羅陀的警察權。掌管警察權是一個重要的權力，因為在和平時期的非暴力對抗中如果出動軍隊，會承受很大的國際壓力，但是如果可以用警察，則壓力小得多。
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另一個例子是美治時期的琉球，美國設立的美琉民政府擁有對負責本地事務的琉球政府的監督權，且擁有對民選行政主席和立法機構的議案的否決權。這種否決權意味美國在可能的重大問題上，對琉球的內政進行合法的干預，保證了琉球不至於出現難以控制的動盪局面。, t6 }  e6 N7 F! @7 F4 p7 I+ E; t
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再一個例子就是法屬波利尼西亞，由法國總統委任的高級專員（High Commissioner）擁有法律公布權，民選主席和議會所通過的一切法案，必須得到高級專員的簽署才能生效。
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以上的幾個例子，均以不同的方式平衡了母國和海外領地（託管地）的權力分配：一方面，領地的公民可以擁有真正的民主；但母國也擁有足以控制海外領地的合法權力。& z6 E+ D2 T; e$ ]$ d7 ]3 A1 q3 y
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在中國政府不可能讓香港人按照民主而自由選擇在基本法中擁有巨大權力的行政長官，而港人亦有值得尊重的民主訴求的前提下，新的中港關係能否參照上述例子是一個值得研究的方向。一來，中國不介意給香港人一定的民主，比如立法會，就有真正的民主選舉的成分，即便選舉方法進行修改，也只是需要人大常委備案而不是批准。當中固然有功能組別等操控手段，但立法會在行政主導的政制中權力有限是個重要的因素。以此類推，如果新制度下的行政長官並沒有足夠的權力撼動中國對香港的主權，那麼中國也未必不肯把民主選舉特首的權力給予港人。3 D& c8 C5 D8 R; B: \
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二來，港人雖然無法選出和現在權力一樣大的特首，但總算也能夠選出權力相當大的特首。在接受香港是中國的一部分的事實和前提之下，即便特首權力小一些，以削權換取民主也不失為一個值得考慮的選擇。tvb now,tvbnow,bttvb* ^1 H# f1 r+ [0 ~. u

三來，民主制度向來是香港人所追求的，只有實現民主，才能從根本上消除香港的社會分歧，做到政通人和。從這個角度出發，雙方各讓一步，對香港的整體利益都有好處。

當然，具體新特首和中國「總督」的權力有多大，這是可以進一步討論的。一個可能的方向就是把現在西環制度化，比如特首如果要推行重大政策或者進行重大立法，必須得到西環的同意。甚至可以讓西環擁有警察權，但香港保留獨立的檢控權和司法權以作平衡。

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