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[中國內地]
社科院學者：不少地方財政已淪落為打醬油財政
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作者:
chnluer
時間:
2014-2-12 09:45 AM
標題:
社科院學者：不少地方財政已淪落為打醬油財政
依賴土地財政的城鎮化模式的弊端日益暴露出來，成為土地利用效率不高，產業發展無序，以及土地徵用過程中矛盾激化和尋租行為頻發的根源。
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土地財政逼著地方政府大量賣地招商，盲目推進城鎮化。粗放的城鎮化，又拉動起固定資產投資，致使鋼筋、水泥等產量猛增，最終形成產能過剩。兩種過剩互相促進，便形成了“過剩循環怪圈”。
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2月9日~10日召開的“2014年經濟形勢座談會”上，中國社會科學院多位專家共同把脈，欲探求破解之道。
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地方財政淪落為“打醬油”
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中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所所長李平認為，導致產能過剩，增長階段轉換與世界經濟深度調整是直接原因，但體制扭曲背景下地方政府對于投資的補貼性競爭是深層次原因。“地方政府以超乎尋常的熱情尋求一切可能的投資機會，推動地方經濟發展。”
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“地方政府幹預企業投資、利用各種優惠政策招商引資，主要基于財政分權和官員政治晉升體係。”李平說。
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李平描繪了一個“晉升錦標賽模型”，支撐這一模型的有四種力量：中央和上級部門具有集中的人事權；各地經濟績效具有相當程度的可比性；地方政府官員對當地經濟發展具有巨大的影響力和控制力，一些重要的資源，如行政審批、土地徵用、貸款擔保、各項優惠政策等均掌握在地方政府手中；地方官員之間的高度競爭是常態。
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“現實已經出現了偏離‘分稅制’而重歸‘分錢制’的跡象。為數不少的地方財政已經淪落為‘打醬油財政’。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇說，分配結構越來越向政府傾斜，不利于經濟持續健康發展。
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土地出讓“寅吃卯糧”
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逼著地方政府在轉輪上“玩命”奔跑的是越來越少的土地出讓金收入。
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中國社會科學院學部委員、農村發展研究所研究員張曉山說，2004年後，國有土地“招拍挂”政策出臺，土地財政與土地金融逐漸成為地方政府謀發展的重要財源。
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在地方財政收入之外，2010年地方政府性基金收入中的國有土地使用權出讓收入29109億元，佔地方財政收入總量的近40%，2011年佔36%，2012年佔26.8%。2013年，土地財政強勢反彈，全年超過4.1萬億元，同比增長45%。地方政府還承諾用土地出讓收入作為償債來源來向銀行舉債，但償債壓力正在加大。
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不過，地方政府靠土地出讓收入的好日子並不長。張曉山說，從徵地和拆遷補償支出與補助被徵地農民支出兩項之和佔國有土地使用權出讓金支出總額的比例來看，從2007年的27.9%上升到2012年的53.8%。2012年，土地出讓收入安排的支出28418億元，其中徵地拆遷補償等成本性開支佔地方土地出讓支出總額的比重上升到79.6%。
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“補償支出佔比越來越高，賣地收不抵支。”張曉山說，地方政府選擇不斷地、更多地賣地，用數量來換取可支配收入。這實際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續的斂財方式。
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理順央地利益分配機制
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那麼，土地財政與城鎮化、產能過剩具體又是怎樣關聯到一起的呢？
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中國社科院學部委員、全國社科規劃人口學科組長田雪原分析說，中國迅速推進的城鎮化，與地方政府在背後的助推密切相關。
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1949~1987年起步階段，中國城市化率年平均提升0.38個百分點；1987~2002年快速推進階段，城市化率年平均提升0.94個百分點；2002年以來加速推進階段，城市化率年平均提升1.33個百分點。
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“很多地方撤鄉並鎮主要體現了政府意志，這實際上是城鎮化過程中行政主導的結果。”中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉說，依賴土地財政的城鎮化模式也引發眾多問題。政府推動城鎮發展對“土地財政”的依賴性不斷增強，即城鎮基礎設施修建資金主要來源于地方政府分配的土地出讓金。這種模式的弊端日益暴露出來，成為土地利用效率不高、產業發展無序，以及土地徵用過程中矛盾激化和尋租行為頻發的根源。
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而“晉升錦標賽”導致的產能過剩也很難在現有的行政和制度格局下解決。李平等專家建議，調整財稅體制特別是理順中央與地方之間的利益分配機制，改革以考核GDP增長為重點的政府官員政治晉升體制，消除地方政府不當幹預企業投資的強烈動機。推動地方財政透明化與民主化改革，避免地方政府為企業投資提供財政補貼。
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“應當將全部的政府收支關進‘統一’的制度籠子。”高培勇認為，應穩定既有政府支出規模及其佔GDP比重，使政府支出規模不再進一步擴大或提升。同時正視並突破來自政府內部的既得利益格局阻礙，真正下決心把“全口徑”預算管理落實到位。
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