沈旭暉﹕特區政府是一個整體嗎?

——從比較政治學「政策窗」、「整體論」看施政報告制訂tvb now,tvbnow,bttvb- a7 z$ i  \6 U9 ~6 z
10月將至，新一輪施政報告又開始諮詢。諮詢過程中，常見場景是每一代表就其特定背景提出特定意見，勞工的說勞工，青年的說青年，民主的說民主，然後一輪筆記。在政策制訂過程中，其實也是由不同部局承包不同部分，再由中央機關加工，整合變成一份報告，最後工序是找出一個主軸、理論、方向、口號。對學者而言，這個流程十分熟悉：理論上，做研究的人應該先有理論框架，再進行自己的調研，但實際上通常是有了結論，再隨便找一個框架借用。功力高的能自圓其說，但也不可能不露痕迹。當這倫理指導施政報告，不同段落各顧各、非脈絡化（de-contextualization）的特色難免出現；當施政模式過分重視即時回應，政府自然予人經常出毛病的感覺，因為在這框架內，政府未能有效整體運作，雞毛蒜皮的事都會成為危機。要扭轉這問題，並非出現普選就能解決，唯有參考比較政治學的相關理論，才能超越本地政治論述。首先，我們應參考「政策窗」理論。

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John Kingdon的「政策窗」理論
根據傳統演繹，政策制訂由「階段模型」（Stage Model）主導，現時港府引入的公共行政手段主要針對六個階段：問題確定→議題設定→政策制定→政策推銷及採納→政策執行→政策檢討中的第四/第五階段。這理論的背景，可參考美國社會科學學者Harold Lasswell的論述。但「政策窗」（Policy Windows）理論有不同重點。這理論源自密西根大學政治系教授John Kingdon，他認為政策制訂並不能像流程圖一樣第一步、第二步那樣僵化地進行，而應是不同因素同步出現的互動。他將影響政策制訂的不同因素分為「事故流」（Problem Stream）、「政策流」（Policy Stream）和「政治流」（Politic Stream）3個層面：不要被這些名詞嚇倒，事故流其實就是客觀情况；政策流就是擬推出的議程；政治流就是政治勢力的交替。根據這理論，有效施政不應是制定了政策，再拋出去諮詢，而是應該主動讓三流匯合，例如反過來先整個採納某界別提出的建議（政治流），讓這些團體回應社會其他宏觀訴求（事故流），政府才在最適合時機推出政策（政策流）。那樣政策流不再是獨立的存在，政府施政會比目前整全（Holistic）。( D) G$ E& a1 x4 w, U
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能夠讓三流匯合的，被稱為「政策企業家」（Policy Entrepreneurs），他們可以刻意製造事件，又或起碼是觀察合適時機，足以讓一些原來道不同的勢力就單一議題合作。外國最經典的例子是200年前英國的廢奴運動：當時民間人士有其道德訴求，原來不可能滿足商界，但當這訴求有利於英國商人以道德高地拓展海外市場，回應了社會發展需要，又有個別政府中人把握時機推動政策，廢奴才變成事實，對此筆者在年前出版的著作分析電影《奇異恩典》時曾有所介紹，讀者也可參考另一篇詳細的網絡評論（見延伸閱讀）。根據這理論，特區政府大量施政都沒有「政策窗」的存在，經常很賣力地推，但推廣過程是線性過程，不可能得到跨議題支持，自然吃力不討好。6 v% x% D/ D8 y+ t# b' s# C$ w0 U! c

反向互換理論：不同政策出現「內部互動」的可能
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從Kingdon的政治窗理論進一步延伸，我們發現要施政報告離開非脈絡化的處理模式，除了要注意政策窗的建立，還需要注重不同政策之間的「內部互動」，讓諸如第三政策第七小段和第八政策第四部分之間，也可能出現聯繫。假如舉措得當，這是政府能反客為主，成為「政策企業家」的途徑之一。

例如特區政府眼中有很多青年「問題」，包括「不能吸納的激進」問題、毒品問題、年輕模特兒背後的社會風氣問題等。這些「問題」當然可以個別處理，但政府就要為每個政策的失衡承擔後果，於是政府一方面受到自由派就校本驗毒計劃的批評，另一方面又受到保守派在書展模特兒議題上施加壓力。受到壓力，政治化妝師會建議政府邀請動員輿論反擊，但政府政策無數，假如每一議題的推廣都要依樣葫蘆，這無疑費時失事，效用也存疑。換句話說，政府要有機地結合事故流、政策流、政治流，就需要從整全概念結合不同事故，才可以減少失衡的成本、增加可能出現的「綑綁式支持」，帶來協同效應。對此，我們可稱之為「反向互換理論」（Theory of Reversed Reciprocity）。

傳統社會學認為，社會行為會有相互性（Reciprocity），正面的單一行為會引發正面的反饋，反之亦然，最終發展為社會規範及群體心理。其實，政府整合兩個可能受爭議的政策時，負負固然可能還是「負」，卻也可能反向地得「正」。以國際社會為例，不少所謂「環保工業」政策其實都是兩個獨立政策硬湊而成，環保團體有自己的訴求，工業家也有自己要求的政策優惠。單單推動環保，經常惹來商界強烈反彈；談起工業優惠，又往往惹來工會不滿；但合二為一，來自基層的環保人士，就可能被用來「和諧」工會，而從中衍生的意識形態，又確能慢慢上升到國家層面。0 u3 r  c$ R3 P) _, [3 F0 W  `1 f
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類似例子近年在香港也開始出現，發展局的「活化歷史建築伙伴計劃」就是一例。假如我們把計劃分拆為三個單元，以商業營運來保育原來頗有爭議；保育人士接受政府財政支持原來有大量道德包袱；而以政府資源資助公民社會、第三部門（Third Sector）、讓它們實驗性的學習營運，對保守派又是一個敏感的政治問題。它們個別落實，都可能遇到更大反對聲音。但合二、合三為一，社會注意力被吸引到一些枝節問題（例如八和會館），在議題層面上，施政者卻得到原來沒有關聯的新盟友，這不失為主動建構政策窗的有效手段。互換理論的順利推行，又可以將政府文件上的「理念」貫串不同政策內容，相比起政治化妝式公關，這是實質的政策推動。os.tvboxnow.com, ]7 s4 h5 ?" ~  ^
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同一道理，在純理論層面，我們可嘗試舉出其他可能，例如驗毒計劃注定得不到自由派支持，而硬推國民教育又注定得不到民主派、文化人支持，但假如安排濫藥學生集體到內地當義工認識祖國，則可能為這兩個議題分別爭取到更多迴旋空間。問題是這不但需要整全的視野，也需要宏觀協調的能力，才能正面地建構政策窗，否則卻可能讓不同反對力量大串連。除了個別例子，一般部門首長不會願意主動觸碰其他單位的事，因為這是中央機關的責任。理論上，政府中央機關不需要強調自己對某項單一政策認識有多深、感受有多真，也毋須花太多時間精研公關和化妝，它的唯一責任其實就是以這樣的視野、這樣的能力統籌政策制定，否則所有部局全部自治就可以了。

■延伸閱讀
John W. Kingdon. Agendas, Alternatives and Public Policies （2nd Edition）（New York: Pearson Education, 1997）
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Sarah Michaels, Nancy P. Goucher and Dan McCarthy. "Policy Windows, Policy Change, and Organizational Learning: Watersheds in the Evolution of Watershed Management". Environmental Management, Vol.38, No.6, December 2006, pp.983-992公仔箱論壇) k% s$ v7 y6 \6 C) h
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Harold D. Lasswell. Harold D. Lasswell on Political Sociology （ed. Dwaine Marvick）（Chicago: Chicago University Press, 1977）
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Taiho:《廢奴運動的先驅：威伯福斯與奇異恩典》os.tvboxnow.com7 N- ^4 @0 j. F0 Y3 h
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